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Peter Bofinger – Schweizer Schuldenbremse verpatzt Elch-Test

11. April 2007

In Deutschland wird die Schweizer Finanzregel als Modell gefeiert. Dabei ist die im ersten richtigen Praxistext kläglich gescheitert.

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Schweizer Uhren, das Schweizer Offiziersmesser und das Schweizer Nummernkonto stehen gleichermaßen für Stabilität, Sicherheit und Verlässlichkeit. Da ist es kein Wunder, dass nun viele in der Schweizer Schuldenbremse einen Lösungsansatz sehen, der in Deutschland für stabile öffentliche Haushalte sorgen wird.

 

Auf den ersten Blick scheint das Konzept eine Quadratur des Kreises zu ermöglichen. Einerseits werden die öffentlichen Ausgaben einer strengen Regelbindung unterworfen. Sie dürfen nicht höher sein als die konjunkurbereinigten Staatseinnahmen. Anderseits besteht ein Spielraum für die automatischen Stabilisatoren, da die Ausgaben bei einer schwachen Konjunktur höher ausfallen können als die tatsächlichen Einnahmen. In Boomphasen ist es  umgekehrt, so sich die Einnahmen und Ausgaben über den Zyklus entsprechen und die öffentliche Verschuldung nicht weiter steigt. Außerdem wird dem Staat über ein Ausgleichskonto die Möglichkeit eingeräumt, in sehr ungünstigen Situationen zusätzliche Ausgaben vorzunehmen; dieser „Überziehungskredit“ ist auf 6 % der Ausgaben begrenzt.

 

In der Praxis der Schweiz hat die Schuldenbremse allerdings völlig versagt. Ihren ersten und bisher einzigen Test hatte sie in der konjunkturellen Schwächephase des Jahres 2003 zu bestehen, in der die tatsächlichen Einnahmen deutlich schwächer ausfielen, als es bei der Haushaltsaufstellung im Jahr 2002 erwartet worden war. Dementsprechend waren die tatsächlichen Ausgaben weitaus höher als der nach der Schuldenbremse zulässige Normwert, was eine ungeplante hohe Belastung des Ausgleichskontos erfordert hätte. Die  pragmatischen „Eidgenössischen Räte“ beschlossen daraufhin, diesen Normwert so nach oben anzupassen, dass er gerade den tatsächlichen Ausgaben entsprach und eine Belastung des Ausgleichskontos vermieden werden konnte. Damit wurde die Schuldenbremse de facto außer Kraft gesetzt. Der „Elchtest“ wurde nicht bestanden. 

 

Das Grundproblem des Regelwerks  besteht darin, dass die für das Wirken der automatischen Stabilisatoren erforderliche Konjunkturbereinigung der Einnahmen viel zu schwach ausfällt. Der hierfür verwendete Hodrick-Prescott-Filter arbeitet so, dass in einer Rezessionsphase tendenziell auch der Trendwert der Einnahmen nach unten gezogen wird, so dass die konjunkturelle Lücke am aktuellen Rand zu gering ausgewiesen wird. Die Schuldenbremse greift in solchen Situation so stark, dass die Wirtschaft eines Landes leicht ins Schleudern geraten kann. Um das zu vermeiden, hat die Schweiz im Jahr 2003 anstelle des Automatismus der Schuldenbremse wieder auf die bewährte Handsteuerung zurückgegriffen.

 

In einem Gutachten für die Bundestagsfraktion Bündnis `90/Die Grünen hat nun die Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich (KOF) dieses Modell für den deutschen Bundeshaushalt vorgeschlagen. Der Vorteil der Schuldenbremse wird darin gesehen, „dass die Haushaltsentwicklung wesentlich weniger expansiv ausgefallen wäre als in den Jahren 2000 bis 2006 tatsächlich zu beobachten war“. Der Schuldenstand des Bundes in Relation zum Bruttoinlandsprodukt wäre so seit dem Jahr 2000 kaum noch gestiegen, während er tatsächlich um mehr als acht Prozentpunkte zugenommen habe.

 

Damit scheint der Beweis erbracht, dass die deutsche Finanzpolitik mit einer Regelbindung deutlich besser gefahren wäre als mit der „Handsteuerung“ durch demokratisch legitimierte Parlamente. Der sorgfältige Leser entdeckt in dem Gutachten der KOF jedoch einen wichtigen Hinweis: „In Absprache mit dem Auftraggeber (…) wird angenommen, dass die Rückwirkung des Haushaltssaldos gemäß Schuldenbremse auf die Entwicklung des BIP und der Bundeseinnahmen vernachlässigbar ist.“ Die Untersuchung unterstellt also implizit, dass es für die wirtschaftliche Entwicklung in der sehr schwachen  Konjunkturphase 2002 bis 2004 völlig unerheblich gewesen wäre, wenn der Bund jährlich rund 10 % weniger ausgeben hätte, was jeweils gut einem Prozentpunkt des Bruttoinlandsprodukts entsprochen hätte.

 

Damit ist die Analyse im Grunde wertlos. Niemand wird die mechanistische Berechnung bestreiten, dass geringere Staatsausgaben bei ansonsten völlig unveränderter wirtschaftlicher Entwicklung einen Beitrag zu einer geringeren Verschuldung leisten. Doch das ist so ähnlich, als wenn man in der Gesundheitspolitik auf die großen Einsparpotenziale bei der Verschreibung von Antibiotika verweist und dabei unterstellt, dass diese ohne jede Wirkung sind. 

 

Hätte sich der Bund in der Vergangenheit an das Konzept der Schuldenbremse gehalten, hätte er nach den Berechnungen der KOF in den Jahren 2003 bis 2005 anstelle eines Defizits einen ausgeglichenen Haushalt anstreben  müssen. Dies hätte mit hoher Wahrscheinlichkeit die schwache wirtschaftliche Entwicklung zusätzlich belastet und damit ex post zu noch geringeren Einnahmen und steigenden Ausgaben für die Arbeitslosenversicherung geführt. Die Verschuldung wäre nicht geringer, sondern noch höher ausgefallen.

 

Dass ein solcher Bremskurs der falsche Weg gewesen wäre, verdeutlicht die Entwicklung im Jahr 2006. Im  November 2005 hatte sich die Koalition dazu durchgerungen, auf Sparmaßnahmen zu verzichten und ein  Defizit von rund 3 ¾ % in Kauf zu nehmen, um die Wirtschaft endlich wieder in Schwung zu bringen. Das hat sich ausgezahlt. Die sich darauf einstellende gute Konjunktur spülte so viel Geld in die öffentlichen Kassen, dass die Neuverschuldung am Ende nur noch 1,7 % betrug.

 

Wenn man in Deutschland die Verschuldung in den Griff bekommen möchte, sollte man sich vor unausgereiften  Lösungen hüten, selbst wenn sie aus der Schweiz kommen. Das Problem sind ohnehin nicht die öffentlichen Ausgaben. Hier ist Deutschland in den letzen zehn Jahren sogar „Sparweltmeister“, da in keinem OECD-Land die Ausgaben noch weniger erhöht wurden als bei uns. Dass die Schulden stärker gestiegen sind als das nominelle Bruttoinlandsprodukt, kommt allein daher, dass die Steuereinnahmen eine massive Erosion erlitten haben.

 

Der Königsweg zu stabilen Staatshaushalten führt somit über eine Stabilisierung der Einnahmen. Wenn man dann unbedingt eine Bremse will, sollte man über eine Steuersenkungsbremse nachdenken, die Steuerentlastungen so lange verfassungsrechtlich verbietet, bis die Schuldenstandsquote wieder deutlich unter der 60%-Grenze des Vertrags von Maastricht liegt.

Peter Bofinger ist Wirtschaftsprofessor an der Universität Würzburg und Mitglied im Sachverständigenrat

Dieser Text erscheint in gekürzter Fassung in der FTD vom 12.4.

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