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Steuerautonomie für die Bundesländer

14. Mai 2007

Die deutsche Finanzverfassung leidet darunter, dass die Bundesländer über ihre Einnahmen kaum bestimmen können. Das sollte sich ändern.

 

Die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern in Deutschland sind reformbedürftig. Symptomatisch ist, dass einige Bundesländer trotz eines umfangreichen und komplizierten Finanzausgleichs astronomisch verschuldet sind. Sie sehen keinen anderen Ausweg, als Hilfen der bundesstaatlichen Gemeinschaft einzuklagen. Es ist zu begrüßen, dass die Politik mit der Föderalismuskommission II ein hochrangig besetztes Gremium beauftragt hat, Vorschläge zur Reform der föderalen Finanzverfassung zu entwickeln.

Ein Grundproblem der deutschen Finanzverfassung liegt darin, dass die Bundesländer zwar eigenständig über die Höhe ihrer Ausgaben entscheiden dürfen, nicht aber über die Höhe der Steuereinnahmen. Das geschieht auf Bundesebene, die Länder sind nur kollektiv, durch den Bundesrat, beteiligt. Den Bundesländern mehr Steuerautonomie einzuräumen, hätte erhebliche Vorteile. Die Verantwortung für die Steuerpolitik würde für die Wähler transparenter. Es würde deutlich, dass Ausgabenprogramme der Landespolitik höhere Steuerlasten für die Bevölkerung dieses Bundeslandes zur Folge haben. Außerdem wäre es möglich, Steuerlasten und öffentliche Ausgaben stärker als bisher den unterschiedlichen Präferenzen und Einkommensniveaus anzupassen.

Wie könnte eine solche Steuerautonomie umgesetzt werden? Eine „kleine Lösung“ würde darin bestehen, den Ländern die Steuersatzautonomie bei den Steuern zu geben, deren Aufkommen ihnen ohnehin zufließt. Bei der Grunderwerbsteuer ist das bereits geschehen, die Erbschaftsteuer und die Kraftfahrzeugsteuer könnten hinzukommen.  Bei der Erbschaftsteuer ist allerdings zu berücksichtigen, dass der Steuerwettbewerb unter den Bundesländern auf ihre Abschaffung hinauslaufen könnte. Überzeugender wäre es, einen variablen Zuschlag der Bundesländer zur Einkommensteuer einzuführen. Das damit zu erhebende Steueraufkommen wäre größer, und dezentrale Autonomie im Bereich der Einkommensteuer funktioniert auch in anderen Ländern gut.

Gegen diese Lösung wird angeführt, dass für die größere Unternehmen und die Finanzverwaltung zusätzlicher Aufwand entsteht, weil nach Bundesländern unterschiedliche Hebesätze zu berücksichtigen sind. Im Zeitalter elektronischer Datenverarbeitung dürfte das aber zu bewältigen sein.

Ein weiterer Einwand gegen mehr Steuerautonomie für die Bundesländer behauptet, dass finanzschwache Länder durch den dann einsetzenden Steuerwettbewerb benachteiligt würden. Es stehe zu befürchten, dass die finanzstarken Länder Steuern senken, um Firmen und einkommenstarke Haushalte aus anderen Bundesländern anzuziehen. Dabei wird übersehen, dass die Möglichkeiten der Länder, eigene Steuerquellen zu nutzen, im Finanzausgleich berücksichtigt werden kann. Dazu werden die eigenen Steuereinnahmen mit einem pauschalierten Steuersatz in den Finanzausgleich eingestellt. Hinzu kommt, dass der Steuer- und Standortwettbewerb keineswegs die ärmeren Länder benachteiligt. Die Erfahrungen in Europa zeigen eher, dass ökonomisch weniger entwickelte Länder im Standortwettbewerb gute Chancen haben, wirtschaftlich aufzuholen.

Steuerautonomie für die Bundesländer ist auch erforderlich, um ein anderes, zentrales Problem der deutschen Finanzverfassung zu lösen: die mangelnden Anreize zur Begrenzung der Staatsverschuldung. Hoch verschuldete Bundesländer haben bislang zu Recht darauf hingewiesen, dass ihnen für eine erfolgreiche Haushaltssanierung Handlungsspielräume sowohl bei den Ausgaben als auch bei den Einnahmen fehlen. Bei den Ausgaben, beispielsweise der Entlohnung von Beamten, besteht mittlerweile mehr Autonomie. Auf der Einnahmenseite fehlt sie derzeit noch. Wenn die Bundesländer eigene Steuern erheben können, ist es auch möglich, bei dennoch eintretenden Haushaltskrisen die Einwohner des Landes durch höhere Steuern an den Kosten der Sanierung zu beteiligen. Das schafft im politischen Prozess Anreize, die öffentliche Verschuldung zu begrenzen.

 

Clemens Fuest ist Direktor des Finanzwissenschaftlichen Instituts der Universität Köln

Von Clemens Fuest

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