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Innovative Entwicklungshilfe

3. August 2007

Entwicklungshilfe hat sich oft als wirkungslos erwiesen. Nötig sind deshalb neue Ideen. Dabei kann die Politik viel von den Erfahrungen der Arbeitslosenunterstützung lernen.

In der Politik der Entwicklungshilfe stehen wir am Scheideweg. Wir sind uns nicht im klaren, wie wir den ärmsten Ländern der Welt – die meisten in Afrika – am effektivsten helfen können. Zwei widersprüchliche Gedankenschulen stehen im unerbittlichen Kampf um die öffentliche Meinung.

Die einen verstehen die Armut als eine Verletzung der Menschenrechte. Sie sehen die Aufgabe darin,  die Armen der Welt zu identifizieren und durch Umverteilung  von Mitteln aus den  reichen Ländern ihren Lebensstandard zu heben. Dies ist die Philosophie, die  dem Milleniumsziel der Vereinten Nationen zugrunde liegt, bis zum Jahre 2015 die Anzahl der Menschen zu halbieren, die mit weniger als einen Dollar pro Tag auskommen müssen. Dieses Ziel kann aus dieser Sicht nur durch eine Verdopplung der Entwicklungshilfe erreicht werden.  

Die andere Gedankenschule sieht die Armut primär als Resultat menschlichen und politischen Versagens. Ein Versagen besteht beispielsweise darin, dass korrupte Regime dankend Entwicklungshilfe aus den reichen Ländern annehmen und damit eigene Mittel einsparen, die  sie sonst für Arme ausgegeben hätten. Statt dessen finanzieren sie nun ihre eigentlich bevorzugten Ausgaben zur eigenen Machtsicherung. Oder: Die EU schickt Ärzte in mehrere afrikanische Länder, um einheimische Ärzte auszubilden, so dass sie ein unabhängiges Gesundheitswesen schaffen können. Die einheimischen Ärzte haben manchmal jedoch kein Interesse daran,  ausgebildet zu werden; sie überlassen die Spitalsarbeit lieber den EU-Ärzten, so dass sie sich um andere, oft durch öffentliche Korruption unterstützte, Geschäfte kümmern können. Andere einheimischen Ärzte verlassen die öffentlichen Spitäler, sobald sie ihre Ausbildung abgeschlossen haben, um viel lukrativere Stellen in der Privatmedizin anzunehmen. Die Gesundheit der Armen bleibt dadurch wieder auf der Strecke. Unter diesen Umständen kann Entwicklungshilfe nicht zum Ziel führen.

Ganz im Gegenteil, die finanzielle Unterstützung kann explizit schädlich sein. Seit mehreren Jahrzehnten unterstützt die UNO arbeitslose Palästinenser und palästinensische Kinder aus arbeitslosen Familien. Da die Arbeitslosenraten in vielen palästinensischen Gebieten langfristig oft 70% übersteigt, wachsen Generationen heran, die das Leben nur in völliger Abhängigkeit von westlichen Transferzahlungen kennen. Diese Entwicklungshilfe hat ohne Zweifel maßgeblich zur  politischen Ohnmacht und Machtlosigkeit der Palästinenser geführt, mit fatalen Folgen für die Verständigung der Völker im Nahen Osten auf gleicher Augenhöhe.

Was tun? Entwicklungsgelder weiter rein humanitär motiviert verteilen, um das schlechte Gewissen der reichen Länder zu beschwichtigen? Tatenlos zuzuschauen während die Ärmsten der Welt immer mehr  in der Armutsfalle stecken bleiben? Entwicklungshilfe nur an diejenigen wenigen armen Ländern freigeben, die im voraus beweisen können, dieses Geld zweckmäßig auszugeben oder deren „good governance“ zu Hoffnungen Anlass gibt, Entwicklungshilfe würde Entwicklungsengpässe auflösen und damit auf fruchtbaren Boden fallen?

Solange wir das Problem aus der Sicht der beiden obigen Gedankenschulen sehen, scheint es unlösbar. Es gibt jedoch einen anderen Weg, den wir von der Arbeitsmarktpolitik gut kennen. In den letzten zwanzig Jahren haben die OECD Länder gelernt, dass „passive“ Arbeitslosenunterstützung – Geld, das man bekommt, solange man nicht arbeitet – das Arbeitslosenproblem vergrößert. Um die Arbeitslosigkeit zu senken braucht man „aktive“ Unterstützung, z.B. Stellenvermittlung, Lohnsubventionen, Einstellungsgutscheine, usw. Die aktiven Maßnahmen motivieren Arbeitnehmer, Arbeit zu suchen und anzunehmen, während die passiven Maßnahmen die Arbeitslosigkeit unterstützen. Je mehr Arbeitnehmer und Arbeitgeber davon haben, Beschäftigung zu schaffen, desto mehr Arbeitverhältnisse entstehen.

In den Vereinigten Staaten, werden Beschäftigungsanreize durch das Steuersystem erzeugt. Das „Earned Income Tax Credit“ (EITC) subventioniert arme arbeitstätige Familien und finanziert diese Subventionen durch die Besteuerung reicherer Arbeitsnehmer. Die Subventionen weisen ein bemerkenswertes Profil entlang der Einkommensachse auf: Die Subventionen für die Ärmsten sind zunächst gering und  steigen  danach kontinuierlich mit dem Einkommen der Arbeitsnehmer bis zu einer gewissen Obergrenze. Bedeutend höhere Einkommen werden besteuert.

Das EITC ist das größte Programm zur Unterstützung der Armen in den Vereinigten Staaten. Es ist ein Versuch, zwei Ziele der Wirtschaftspolitik unter ein Dach zu bringen: einerseits die Armen zu unterstützen, andererseits ihnen den Anreiz zu geben, sich selbst zu helfen. Insbesondere bekommen minderqualifizierte Arbeitskräfte den Anreiz, sich auszubilden und  Beschäftigung zu finden, um dadurch die höheren Subventionen zu erreichen.

Eine sinnvolle Entwicklungspolitik hätte ähnliche Ziele. Einerseits wollen wir die ärmsten Länder der Welt unterstützen, andererseits wollen wir ihnen einen Anreiz geben sich selbst zu helfen. Selbsthilfe bedeutet zum Beispiel, Korruptionsbekämpfung, denn Korruption erhöht die Kosten wirtschaftlicher Aktivitäten und behindert dadurch das wirtschaftliche Wachstum. Eine darartige Politik bedeutet auch Institutionen zu schaffen – im Gesundheitswesen, in der Ausbildung, der öffentlichen Administration – die dem Wachstum des ganzen Landes statt einer bevorzugten Elite dienen. Sie bedeutet dass der Staat die Schaffung von Eigentumsrechten fördert, so dass Bauern ihr eigenes Land als Sicherheit benutzen können, um Kredite zum Kauf von landwirtschaftlichen Maschinen und Düngermittel aufzunehmen. Sie bedeutet schließlich, die staatliche Regulierung von Firmengründungen effizient und unbürokratisch zu gestalten, so dass neue Unternehmen rasch und kostengünstig ihr Geschäft aufnehmen können.

Diese Ziele könnten durch die Schaffung von neuen Finanzinstrumenten in der Entwicklungshilfe besser angestrebt werden. Ein erster Schritt in dieser Richtung geschah in 1994, als die Citibank eine Anleihe für Bulgarien entwarf, dessen Zinssatz an die Wachstumsrate Bulgariens gekoppelt war. Je höher die Wachstumsrate, desto höher der Zins. Warum so? Um Bulgarien zu signalisieren, bei rascherem Wachstum wäre es nicht mehr hinreichend bedürftig, um kreditsubventioniert zu werden: Es würde „graduiert“. Man kennt dieses Vorgehen auch aus der Welt einseitiger Handelspräferenzen.  Diese Anleihe diente also dem ersten Ziel (Unterstützung von Bedürftigen) aber nicht dem zweiten (Schaffung von Anreizen).

Um beide Ziele zu verfolgen,  könnten die Geberländer – nach dem Vorbild des EITC – eine  internationale Anleihe  mit variablen Zinsen für sehr arme Länder auflegen, bei der der Zinssatz genau entgegengesetzt vom Wirtschaftswachstum abhängt. Beim Ausgangswachstum – das in den ärmsten Ländern meist sehr niedrig ist – könnte der Zinssatz einem Basiswert entsprechen, der nur wenig unter dem geschätzten für die Länder relevanten Marktsatz liegt. (Es kann natürlich schwierig sein, einen derartigen risikoadäquaten Marktzins für sehr arme Länder zu ermitteln.) Dies würde bedeuten, dass, wenn das Ausgangswachstum pro Kopf nicht steigt,  der Schuldner nur eine geringfügige Kreditsubvention bekommen würde.

Steigt die Wachstumsrate des Landes, würde der Zinssatz kontinuierlich bis zu einer bestimmten Untergrenze ermäßigt. Dies würde bedeuten, dass erfolgreiche arme Länder dementsprechend belohnt werden würden. Anspruchsvoller, aber auch noch anreizwirksamer für die Armutsbekämpfung würde die Anleihe, wenn das Wirtschaftswachstum pro Kopf mit der Veränderung der Armut gewichtet würde, denn ein Wachstumsanstieg, der die Armut stark verringert, sollte mehr honoriert werden als einer, der wenig Auswirkung auf die Armut hat. Der Wachstumsanstieg sollte auch von rohstoffbedingten Konjunktur-Schwankungen bereinigt werden, denn die Anleihen sollen eine wachstumsfreundliche Wirtschaftspolitik belohnen, nicht das Glück, von einem Rohstoffpreisboom profitiert zu haben.

Wenn der durchschnittliche Lebensstandard in dem Entwicklungsland eine gewisse Schwelle überschritten hat, würden die Zinssätze kontinuierlich wieder steigen. Sobald das Land nicht mehr zu der Gruppe der besonders armen Länder der Welt zählt, würde der Zinssatz sich allmählich dem Niveau des Marktsatzes anpassen. Derartige Anleihen würden auf den privaten Finanzmärkten gehandelt. Kreditnehmer würden an diese Märkte verwiesen.

Regierungen der Geberländern könnten sich an der Initiative beteiligen, indem sie Entwicklungshilfe in dieses Finanzinstrument einfließen lassen, als neue Form einer Public-Private Partnership. Dann könnte die Untergrenze der Zinssätze negativ sein. Dies würde bedeuten, dass arme Länder mit genügend hohem Wachstum Subventionen bekommen würden, statt Zinsen zahlen. Die Subventionen (negative Zinsen) wären von den Geberländern finanziert.

Dadurch bekämen sehr arme Entwicklungsländer einen stärkeren Anreiz, durch eigenes Verhalten das Wirtschaftswachstum zu erhöhen, um die Zinslasten der Entwicklungshilfe in ihren Budgets zu senken. Korruption, die das Wachstum des Landes beeinträchtigt, würde viel kostspieliger werden. Regierungen der Entwicklungsländer bekämen einen starken finanziellen Ansporn, Institutionen zu schaffen, die dem Wirtschaftswachstum dienen. Armen Ländern, die von diesen neuen Finanzinstrumenten Gebrauch machen, würde signalisiert, dass sie die Möglichkeit sehen, ihre Wirtschaft durch institutionelle Reform und neue Wirtschaftspolitik zu beleben. Dies wäre ein wertvolles Signal um weitere Entwicklungsunterstützung zu finden.

 

Dennis J. Snower ist Präsident des Kieler Instituts für Weltwirtschaft 

Von Dennis Snower

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