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Globale Regeln für die Globalisierung

31. Oktober 2007

Die traditionellen Institutionen der Weltwirtschaft verlieren an Bedeutung. Das eröffnet zwar Chancen für neue Akteure. Dennoch bleiben Regierungen und internationale Organisationen für die Auswahl globaler Regeln wichtig.

Globalisierung und globale Regelwerke („global governance“) driften auseinander. Parallel zur zunehmenden Vernetzung von Güter-, Kapital- und Arbeitsmärkten verlieren bestehende Regelwerke an Einfluss und misslingt der Versuch, neuen Regelwerken zum Durchbruch zu verhelfen. Beispiele für diese Entwicklung gibt es viele. Die längsten Abnutzungserscheinungen zeigt der Internationale Währungsfonds IWF. Seit dem Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems stufenflexibler Wechselkurse mit der Ankerfunktion des Dollars Anfang der 70er Jahre und spätestens seit der Entscheidung vieler Schwellenländer, in einem bisher nicht gekannten Ausmaße Devisenreserven zur Krisenprävention anzusammeln, sieht sich der Fonds wichtiger Aufgaben beraubt. Sein Rat wird satzungsgemäß entgegen genommen, nicht aber mehr seine finanzielle Unterstützung.

Alternativen, die von Eigenkapitalbeschaffung auf privaten Finanzmärkten bis hin zu „großen Brüdern“ wie dem  Präsidenten Venezuelas Hugo Chavez reichen, erscheinen günstiger. Ein „lender of last resort“ war der Fonds eh nie, da es ihm an der Geldschöpfungsfähigkeit und den Eingriffsrechten in nationale Gesetzgebung mangelte. Immerhin aber war er Krisenhelfer, auch wenn seine Hilfe in der Asien-Krise von 1997 sehr umstritten war. Zu spät, zu sehr an zu viele bedeutungslose Auflagen gebunden, zu sehr den Banken aus selbstverschuldeten Notlagen helfend, zu sehr an monetärer Stabilisierung und zu wenig an der raschen Unterstützung der vielen kleinen Kreditsuchenden ausgerichtet, so lautete die Kritik von Joseph Stiglitz damals, gegen die sich der Fonds, häufig vertreten durch Stanley Fischer, dem Ersten Stellvertretenen Geschäftsführenden IMF-Direktor, zur Wehr setzte: der Fonds sei in einer Notfallsituation um Hilfe gerufen worden, die das Ergebnis unterlassener Politikmaßnahmen der Regierungen in der Vergangenheit gewesen wäre und der in der „Erstversorgung“ nur mit massiven Zinserhöhungen gegen eine Spirale von Wechselkursabwertungen auch um den Preis von Kreditklemmen hätte begegnet werden können.

Krisenhelfer ist der Fonds heute noch am ehesten für sehr arme Entwicklungsländer, für die er Verantwortung zusammen mit der dafür eigentlich vorgesehenen Weltbank übernommen hat. Globale Finanzkrisen kommen jedoch nicht von diesen Ländern. Ob er eine derartige Finanzkrise heute besser meistern könnte als vor zehn Jahren, muss offen bleiben.
Das Regelwerk für den Handel, die Welthandelsorganisation WTO, zeigt ebenfalls deutliche Abnutzungserscheinungen beim Abschluss neuer Liberalisierungsrunden. Die WTO ist mit widersprüchlichen Verteilungs- und Effizienzzielen überfrachtet und vermag es nicht, dem merkantilistischen klein-klein seiner Mitglieder mit eigener Autorität entgegen zu wirken. 

Andere Regelwerke wie die Internationale Arbeitsorganisation ILO über Mindeststandards von Arbeitsbedingungen oder der Weltorganisation für geistiges Eigentum WIPO sind überhaupt noch nicht ins  Bewusstsein der Öffentlichkeit gerückt, sonst würde man nicht ständig die WTO bemühen, Handelsmaßnahmen gegen Tatbestände wie Kinderarbeit oder Markenpiraterie durchzusetzen. Im Umweltbereich sind Bemühungen für ein eigenes Regelwerk ebenfalls nocht nicht so weit gediehen, dass einige große WTO-Mitglieder darauf verzichten würden, den anderen Mitgliedern eigene Mindeststandards für die Produktionsverfahren von Gütern vorzuschreiben. Auch bei Wettbewerbsregeln hat man sich nicht auf globale Regelwerke einigen können. “

Ist das Siechtum globaler Regelwerke beklagenswert? Nicht unbedingt, denn dort, wo top-down Regelwerke staatlicher Provenienz schwächeln oder fehlen, bilden sich, wenn die Nachfrage spürbar ist, bottom-up Substitute privater Provenienz heran. Hier sind sowohl private Finanzmarktteilnehmer als auch Nicht-Regierungsinstitutionen (NROs) in jüngster Vergangenheit sehr aktiv geworden. Sie

•    setzen durch Standards Verhaltensnormen (wie Transparency International, der Forest Stewardship Council oder das Institute of International Finance),  

•    gründen sich auf internet-gestützte breite Information und Öffentlichkeit,

•    wenden Netzwerkgüterregeln an (der marginale Teilnehmer verursacht keine zusätzlichen Kosten),

•    stehen im Wettbewerb miteinander  und müssen Marktaustritt riskieren,

•     profitieren von Skalenerträgen und impliziten Sanktionen dank eines drohenden Reputationsverlustes bei Fehlverhalten und

•    führen zu einem daraus abgeleiteten vorsichtigeren Verhalten von Akteuren, als ob explizite Regeln bestünden.  

Öffentlichkeit, Transparenz und als-ob Verhalten disziplinieren im Zweifelfall mehr als die Existenz supranationaler Regeln, die wenn überhaupt nur in langen Verhandlungen – siehe Streitschlichtungsmechanismus der WTO – oft verwässert durchgesetzt werden können.

Aus dem Verhandlungs- und Verkündigungsritual globaler Regeln wird ein lebendiger globaler Marktplatz von Vorschlägen für regelbestimmtes Verhalten auf Märkten. Dieser Marktplatz kennt keine geborenen, gewählten oder bestellten Mitglieder. Ihm mangelt es an staatlicher Legimitation. Umso basisdemokratischer mischt er sich ein  und schafft eine Auslese von Regeln über Akzeptanz und Reputation. Bestehende staatliche und suprastaatliche Regeln vermögen auf diesem Marktplatz nur zu überzeugen, wenn sich die dahinter stehenden Institutionen ihre Reputation über klare Aufgabenprofile,  Glaubwürdigkeit und zeitkonsistentes Handeln wieder erarbeiten.

An allen drei Voraussetzungen hat es beim IWF und  der WTO in der Vergangenheit gemangelt. Sie gelten als marktfremde  inflexible Bürokratien (IWF) oder machtlose Notare (WTO). Was sie sich in der Nachkriegszeit an Durchsetzungskraft dank der Unterstützung durch die  Hegemonialposition der USA ( pax americana) erarbeiten konnten, ist heute im Gleichschritt mit dem Bedeutungsverlust der einstigen Supermacht verloren gegangen.

Parallel zur Multipolarität von wirtschaftlicher und politischer Macht haben viele NROs Renommee über gute Sacharbeit erworben. Sie können der Globalisierung heute durchaus einen regelgeprägten Gehalt geben, der nicht hinter dem zurückstehen muss, was einst die großen supranationalen Institutionen in Washington und Genf vermochten. Das Gleichgewicht der de facto akzeptierten Regeln, das vom Engagement der NROs ausgeht, ist aber labil. Es kann rasch gestört werden, und die Anpassung an ein neues Gleichgewicht würde lange dauern, wahrscheinlich zu lange, um Skalenerträge zu schaffen und Kosten zu sparen.

Daher bleibt es die Aufgabe der Staaten und der von ihren geprägten multilateralen Institutionen, den Ausleseprozess unter den von NROs gesetzten Standards durch das Setzen eigener konsistenter Ziele zu unterstützen. Je feiner die Staaten dabei zwischen wenigen globalen Regeln wie der Meistbegünstigung und vielen national begrenzten Regeln unterscheiden, desto transparenter würde die Arbeitsteilung zwischen Staaten und NROs. Der Suche nach „governance“ dort, wie sie wirklich global sein müsste, täte dies gut.  

Rolf J. Langhammer ist Vizepräsident des Instituts für Weltwirtschaft in Kiel

Von Rolf Langhammer

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