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Für nichts gibt es nichts

23. Juni 2008

Der Ruf nach globalen Regelwerken wird immer lauter. Ohne Reziprozität gibt es für sie aber keine Zukunft


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Der Ruf nach globalen Regelwerken zur Lösung globaler Herausforderungen ist populär und erstreckt sich in jüngster Zeit über Umwelt- und Sozialstandards hinaus auch auf neue Felder wie Migration und zuletzt nach der sub-prime Krise auch auf Regeln für international gehandelte Finanzprodukte. Vielfach bleibt es jedoch beim Ruf. Der Rückhall ist sichtbar schwächer. Auch beim Vorzeigeregelwerk, der Welthandelsorganisation WTO, schwindet scheinbar die Attraktivität von Regelwerken. Anders ist der krisenhafte Verlauf der Doha-Runde nicht zu erklären. Warum ist das so? Warum tun sich Staaten zunehmend schwer, sich durch globale Regeln selbst zu binden? Warum überzeugt das Argument der Lastenteilung ebenso wenig mehr wie die Verlockung, politisch „unangenehme“ weil Wählerstimmen kostende Entscheidungen auf eine globale Ebene weit weg vom Wähler und erst recht weit weg vom nationalen politischen Entscheider schieben zu können.

    Der wesentliche Grund liegt in der Schwäche des Gegenseitigkeits- oder Reziprozitätsprinzips, der tragenden Säule globaler Regelwerke. Eine einseitige Marktöffnung verschlechtert die terms of trade eines Landes gegenüber dem Land, das nicht liberalisiert und damit terms of trade Gewinne einfährt. Aus der Sicht der ganzen Welt gleichen sich zwar Gewinne und Verluste bei den terms of trade aus, und es verbleiben die Effizienzgewinne aus Marktöffnung. Die Regierung eines einzelnen Landes aber steckt in einer Art Gefangenendilemma, das aus der Spieltheorie bekannt ist. Eine heimische Opposition gegen Marktöffnung weiss das und wird ihren Widerstand erst dann einstellen, wenn auch das Partnerland seinen Markt öffnet. So liefen die Welthandelsrunden über Jahrzehnte, aber so scheinen sie jetzt nicht mehr zu laufen. Was hat das Reziprozitätsprinzip geschwächt? Es gibt mehrere Hintergründe für diese Schwäche. Erstens, viele Länder öffnen einseitig ihre Märkte, weil heimische Interessengruppen darauf drängen. Ohne leistungsfähige Dienstleistungen als Inputs kann der deutsche Industriesektor beispielsweise nicht wettbewerbsfähig bleiben. Also werden auf politischen Druck des Industriesektors hin und auch der einzelner Dienstleistungsbranchen selbst die Märkte für Dienstleistungen einseitig geöffnet. Zweitens bringen Technologiesprünge abrupte Marktöffnungen mit sich und zwar für die Staaten teilweise in sehr ungleicher Weise. Dies wird aber in den Welthandelsrunden, wie alles was einseitig geschieht, nicht angerechnet und damit versagt das Prinzip der Reziproziät. Drittens sind die Eintrittsbarrieren „an der Grenze“ (Zölle) heute weitgehend unbedeutender als die Barrieren „hinter der Grenze“, also die nationalen Regulierungen, die einheimische Anbieter gegenüber ausländischen Anbietern bevorzugen. Letztere lassen sich schlecht beziffern, und eine derartige Quantifizierbarkeit ist eine wichtige Voraussetzung von Leistung und Gegenleistung. Hinzu kommt noch, dass Regierungen gerade diese interne Regulierungsfähigkeit nur sehr ungern aufgeben und sich nicht an Leistung und Gegenleistung binden wollen. Das spricht klar für einseitige Lösungen. Und viertens gibt es bilaterale (seltener auch regionale) Abkommen, bei denen sich Regierungen leichter den „gleichwertigen“ Partner aussuchen können als bei einem multilateralen Regelwerk.

    Was bedeutet dies für globale Regelwerke, die die Mitglieder beispielsweise darauf verpflichten würden, die Aufsicht über Finanzinstitutionen internationalen Mindeststandards zu unterwerfen oder vielleicht sogar eine internationale Finanzaufsicht zuzulassen? Nichts Gutes und zwar aus den vier oben genannten Gründen gegen Reziprozität. Erstens, Wettbewerbsdruck veranlasst Banken, Ratingorganisationen und andere Finanzmarktakteure, bei ihren heimischen Aufsichtsbehörden für mehr Risikofreudigkeit bei neuen Produkten am Markt zu drängen, ohne auf andere Länder zu warten. Dies ist ein typisch einseitiges Vorgehen In der Vergangenheit war dieses Drängen nicht erfolglos. Zweitens, die technologische Entwicklung bei Finanzproduktinnovationen macht Produkte handelbar, die früher als nicht-handelbar galten. Auch diese Entwicklung ist asymmetrisch, je nach nationalem Regelsystem. Sie konzentriert sich auf Länder mit Regeln, die Risikofreudigkeit zulassen, und macht um Länder einen Bogen, deren Regeln restriktiver sind. Drittens, Länder lassen sich ungern in ihren nationalen Regelwerken für Finanzaufsicht von einer multilateralen Instanz beaufsichtigen. Und schließlich sucht man sich spezifische Partner für eine derartige Selbstbindung. Dies spräche zwar für ein bilaterales Abkommen der EU mit den USA, da beide Regionen die Zentren der Finanzmärkte beherbergen. Da aber die EU, anders als bei der Handelspolitik, selbst keine ausschließliche Kompetenz zum Verhandeln mit Dritten besitzt, wird es noch einer langen Abstimmung unter den EU-Mitgliedern bedürfen, bevor es zu derartigen Abkommen kommt. Die Interessenunterschiede sind erheblich. Die Finanzmärkte sind daher derzeit die denkbar schlechtesten Kandidaten für globale Regelwerke.

Von Rolf Langhammer

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