Der andere Blick auf Boom und Krisen

Ohne Agrar-Subventionen wären die Preise für Getreide noch höher als ohnehin schon. Dennoch hätte eine Marktliberalisierung einige Vorteile, auch für die Armen in den Entwicklungsländern. Wer ihre preissteigernden Effekte unterschlägt, erweist der Sache jedoch einen Bärendienst.
Die US-Dollarpreise für Weizen und Reis haben sich laut FAO zwischen März 2007 und März 2008 etwa verdoppelt. In Euro ausgedrückt ist der Preisanstieg zwar weniger dramatisch und der Weizenpreis hat zwischenzeitlich etwas nachgegeben. Aber der Preisanstieg ist weiterhin bedrohlich für die Ärmsten und birgt Inflationsgefahren bei uns. Wie sollte die Politik reagieren, abgesehen von den geplanten Soforthilfen für Hungernde? Um dies zu beantworten, sollte man sich zuerst die Gründe für den Preisanstieg klar machen.

Marktskeptiker geben dem Weltmarkt schuld, auf dem skrupellose Spekulanten die Preise treiben. So stand letzte Woche im SPIEGEL: Tödliche Gier – Hedgefonds und Kleinanleger sind für den globalen Hunger mitverantwortlich. Die Angst vor den Spekulanten ist uralt. Josef, der Getreidespekulant des Pharao im alten Ägypten, hortete das Korn in den sieben fetten Jahren und verkaufte es dann in den sieben mageren Jahren. Er rettete damit viele Ägypter vor dem Hungertod, machte aber gleichzeitig einen Riesengewinn. In den mageren Jahren war die Not so groß, dass die hungernden Ägypter jenem Josef, der im Auftrag des Pharao handelte, sogar ihr Vieh und ihr Land verkauften. So mancher Ägypter wird den Fremdling Josef verflucht und ihn verdächtigt haben, schuld an den Missernten und den hohen Preisen zu sein.

Tatsächlich war Josef aber nur in den fetten Jahren Schuld am Preisanstieg, in den mageren drückte er die Preise und verhinderte so eine Hungersnot. An der Preisentwicklung selbst ließ sich das aber schwerlich ablesen, denn in den mageren Jahren waren die Preise natürlich trotzdem höher als in den fetten, nur eben weniger hoch, als sie ohne Josefs Spekulation gewesen wären. Entscheidendes Merkmal für die segensreiche Spekulation des Josefs war es, daß er die Kornspeicher in der Niedrigpreisphase füllte und in der Hochpreisphase leerte.

Theoretisch wäre statt dieser sinnvollen Spekulation von Josef auch eine bösartige Spekulation denkbar, die das Angebot von Getreide durch Horten in Zeiten des Mangels weiter verknappt. Doch genau hierfür gibt es im aktuellen Preisanstieg für Getreide keinen Anhaltspunkt. Die weltweiten Getreidevorräte sind während des raschen Preisanstiegs gefallen und befinden sich nach Einschätzung des IWF sogar auf dem tiefsten Stand der letzten zwei Jahrzehnte.

Wenn nun aber nicht die Spekulanten schuld sind, was sind dann die Ursachen für den aktuellen Getreidepreisanstieg? Sieben Gründe sind zu nennen. Erstens wächst mit den steigenden Einkommen insbesondere in Ländern wie China und Indien die Nachfrage nach Fleisch und Milch. Dies wiederum lässt die Nachfrage nach Getreide als Tierfutter ansteigen. Zweitens haben die USA und Europa ambitionierte Programme zur Ausweitung der Produktion von Biokraftstoffen beschlossen, um den Treibhauseffekt zu bekämpfen. Die hohen Ölpreise verstärken diese wachsende Nachfrage nach Biokraftstoffen noch. Drittens treibt der Anstieg der Ölpreise die landwirtschaftlichen Produktionskosten. Mit dem Öl werden Diesel, Dünger, Bewässerung und Transport teuerer. Viertens sind die Getreidevoräte und damit der intertemporale Spielraum im Angebot gesunken. Fünftens gab es 2007 stellenweise wetterbedingte Ernteausfälle. Sechstens ist das Weltmarktangebot für Getreide zurückgegangen, weil einige Länder angesichts der hohen Weltmarktpreise ihren Export einschränken, um ihre Binnenpreise zu stabilisieren. Siebtens schlagen Angebots- und Nachfrageeffekte bei Getreiden wie Reis, bei denen nur ein relativ kleiner Teil der jährlichen Produktion international gehandelt wird, besonders stark auf den Weltmarktpreis durch.

Was kann die Politik nun tun?

Vielerorts wird eine Reform der Biokraftstoffprogramme in den USA und Europa gefordert. Das wäre vernünftig. Laut Schätzungen der FAO und des IWF sind die Biokraftstoffe immerhin für 10 bis 20 Prozent des aktuellen Getreidepreisanstiegs verantwortlich. Außerdem sind Biokraftstoffe hochsubventioniert und damit teuer für den Steuerzahler. Und schließlich ist der Umweltnutzen von Biokraftstoffen – wenn sie nicht aus Abfällen hergestellt werden – offenbar vergleichsweise gering. Sofern die Biokraftstoffe auf gerodeten Urwaldflächen angebaut werden, braucht es Jahrzehnte oder sogar mehrere Jahrhunderte, bis sie eine positive CO2-Bilanz erreichen. Denn die Rodung des Urwalds verursacht sehr viel mehr Treibhaus-Emissionen, als durch Biokraftstoffanbau dort jedes Jahr eingespart wird. Und selbst auf vorhandenen Agrarflächen ist die Energiebilanz weniger gut als erhofft. Die Landwirtschaft ist vielerorts so energieintensiv, dass die Nettoenergiebilanz leidet. Ein signifikanter Teil des Biokraftstoff-Outputs muss mit dem Energie-Input verrechnet werden und steht dann gar nicht für eine CO2-Minderung zur Verfügung.

Einen interessanten Streit gibt es hingegen um die Frage, ob wir auf mehr Welthandel setzen sollten. Marktfans wie Weltbankpräsident Robert Zoellick fordern, daß angesichts der hohen Agrarpreise endlich die Doharunde zum Erfolg geführt werden müsse. Insbesondere sei der Abbau von verzerrenden Subventionen und Importhemmnissen in der EU und den USA entscheidend. Dabei ignoriert Zoellick geflissentlich, dass gerade im jüngsten Weltentwicklungsbericht seiner Weltbank dargelegt wird, dass eine vollständige Liberalisierung des Agrarhandel die Weltmarktpreise für Getreide nicht etwa senken, sondern um 4 bis 7 Prozent steigen lassen dürfte!

Dieser Preisanstieg durch die Liberalisierung ergäbe sich hauptsächlich daraus, dass der Subventionsabbau in den USA, Europa und Japan die dortige langwirtschaftliche Produktion senken würde. Gleichzeitig würden die ärmeren Länder (insbesondere Südamerika) ihre landwirtschaftliche Produktion ausweiten, weil sich dort die Produktionsanreize verbesserten. Netto ginge jedoch die Produktion durch das Ende der Landwirtschaftssubventionen in den entwickelten Ländern zurück, weshalb eine vollständige Liberalisierung die Getreidepreise auf dem Weltmarkt tendenziell steigen ließe.

Eine Handelsliberalisierung im Sinne von Zoellick hätte trotzdem erhebliche Vorteile. In den reichen Ländern würde sie die Steuerzahler und Konsumenten netto entlastet – und für die EU-Bauern wäre der Subventionsschwund angesichts der hohen Weltmarktpreise für Lebensmittel leichter zu verkraften.  Gleichzeitig würden Panikverknappungen auf dem Weltmarkt, wie wir sie durch Exportbeschränkungen für Reis aktuell erleben, im Rahmen einer gestärkten WTO deutlich unwahrscheinlicher. Und schließlich würde die ländliche Bevölkerung in vielen armen Ländern durch höhere Produzentenpreise für landwirtschaftliche Erzeugnisse profitieren.

Aber Marktfans wie Zoellick erweisen sich einen Bärendienst, wenn sie die preistreibenden Effekte einer Liberalisierung und die möglichen Verlierer unterschlagen. Verlieren dürfte insbesondere die arme Stadtbevölkerung in vielen Entwicklungsländern, die von der heutigen Situation gleich doppelt profitieren, nämlich einerseits von subventionierter Produktion in den reichen Ländern und andererseits von Exportbeschränkungen für die eigenen Bauern. Beides drückt nämlich dort die Binnenpreise für Nahrungsmittel.

Wenn die Befürworter der Doha-Runde dies Problem ignorieren, statt darauf eine politisch und ökonomisch tragfähige Antwort zu finden, könnten am Ende die Subventionsfans triumphieren. Für den französischen Landwirtschaftsminister Michel Barnier ist die Sache bereits klar: Die armen Länder sollten einfach dem leuchtenden Beispiel der EU-Agrarpolitik folgen und ihre Bauern ebenfalls großzügig subventionieren!

Von Jakob von Weizsäcker