Der andere Blick auf Boom und Krisen

In der Februar-Ausgabe des Wirtschaftsdienst gehen Claudia Buch, Katja Patzwaldt, Regina Riphahn und Edgar Vogel folgender Frage nach: Wie können die Rahmenbedingungen für evidenzbasierte Politik in Deutschland verbessert werden? Gerade in populistischen Zeiten halten sie regelgebundene Evaluierungen von Politikmaßnahmen für besonders wichtig, um die Qualität der Entscheidungen zu prüfen und zu besserer Politik zu gelangen. Das Autorenteam beschreibt, welche Elemente ein strukturierter Politikzyklus enthalten sollte und wie die Situation in Deutschland verbessert werden kann.

„Die Bedingungen für evidenzbasierte Entscheidungen sind heute so gut wie noch nie. Es sind mehr und qualitativ bessere Daten verfügbar[…]. Wissenschaftliche Methoden zur Arbeit mit Mikrodaten und zur Identifikation kausaler Effekte sind verfügbar und werden weiter entwickelt.“, beschreibt das Autorenteam die Situation. Politische Entscheidungen „sollten auf einen informierten politischen Diskurs zu politischen Zielen und Maßnahmen gestützt sein. Wählerinnen und Wähler müssen in die Lage versetzt werden, zu beurteilen, ob öffentliche Gelder und Regulierungen effektiv eingesetzt werden, um gesellschaftliche Ziele zu erreichen.“, fordern Buch, Patzwaldt, Riphahn und Vogel. Systematische und fest in den politischen Entscheidungsprozess eingebundene Evaluierungen können die Transparenz für die Bürgerinnen und Bürger erhöhen und diese so in die Lage versetzen, ein Urteil über politische Maßnahmen zu treffen. Allerdings stellt das Autorenteam fest, dass die Evaluation von Politikmaßnahmen in Deutschland bisher nur punktuell umgesetzt wird.

Was evidenzbasierte Politik ist

Evidenzbasierte Politik definiert Ziele, setzt Vorhaben um, prüft deren Wirksamkeit, passt Maßnahmen an und lernt für zukünftiges Handeln. Dieser Lernprozess beruht auf Fakten. „So kann Politik effektiver werden: Maßnahmen, die nicht wirken und unerwünschte Nebenwirkungen haben, werden zurückgenommen; Maßnahmen, die erfolgreich sind, werden beibehalten oder gestärkt. In diesem Zyklus hat die Evaluierung eine begleitende Rolle: Wissenschaftlich fundierte Analysen können den politischen Entscheidungsprozess nicht ersetzen. Aber sie können die Basis für besser informierte Entscheidungen liefern.“, konstatiert das Autorenteam. Im Folgenden skizzieren sie einen evidenzbasierten Politikprozess in vier Schritten:

1. Häufig abstrakt vorgegebene übergeordnete Ziele einer beabsichtigten Politikmaßnahme in kleinteiligere, konkrete Teilziele übersetzen. Zielerreichung, mögliche Nebenwirkungen, aber auch Zielkonflikte sollten untersucht werden können. Eine derart aufgeschlüsselte Zielvorgabe ist Grundlage für eine differenzierte Bewertung der Politikmaßnahmen und ermöglicht eine öffentliche Diskussion.
2. Teilzielen objektiv nachprüfbare und messbare Indikatoren zuordnen.
3. Vor dem Inkrafttreten einer bestimmten Maßnahme sollten die beabsichtigten Wirkungen auf die vorher festgelegten Indikatoren abgeschätzt werden. Ex-ante-Evaluierungen fragen, welche erwarteten Effekte Regulierungen und andere politische Maßnahmen haben. So können Maßnahmen, die voraussichtlich nur wenig geeignet sind, um Politikziele zu erreichen, bereits im Vorfeld ausgeschlossen werden.
4. Ex-post-Evaluierungen geben schließlich Aufschluss darüber, ob die Ziele wie beabsichtigt erreicht wurden und ob etwaige unerwünschte Nebenwirkungen aufgetreten sind. Hier ist es zentral, zwischen Korrelationen und kausalen Zusammenhängen zu unterscheiden: Korrelationen beschreiben beispielsweise den zeitlichen Zusammenhang zweier Ereignisse, Kausalität eine Ursache-Wirkungs-Beziehung. Im Hinblick auf die Evaluierung von Maßnahmen muss der Fokus auf ihren kausalen Effekten liegen, nicht auf möglicherweise aus anderen Gründen gleichzeitig (korreliert) stattfindenden Ereignissen. Eine Ex-post-Evaluierung kann dazu führen, dass Maßnahmen verbessert oder auch eingestellt werden, wenn die Ziele nicht erreicht werden oder Kosten und Ertrag nicht in einem sinnvollen Verhältnis stehen.

Rahmenbedingungen für mehr Evidenz

Buch, Patzwaldt, Riphahn und Vogel ist an einem besseren Transfer des Wissens zwischen Politik und Wissenschaft gelegen. Aus ihrer Sicht sind insbesondere folgende Aspekte zu berücksichtigen, damit ein besserer Austausch gelingen kann:

• Politik sollte an der Erreichung von Zielen gemessen werden – nicht an der reinen Umsetzung von Maßnahmen. Politik, Verwaltung und nicht zuletzt die öffentliche Diskussion müssen daher überzeugt sein, dass durch Evidenz informierte Entscheidungen einen Mehrwert haben. Es sollte selbstverständlich werden, dass Maßnahmen bei positiver Evaluierung fortgesetzt werden können und bei negativer Evaluierung nachgebessert werden. Ohne Unterstützung der politischen Führung und ohne die Offenheit dafür, mit Evaluierungsergebnissen zu arbeiten, ist aber eine bessere Evidenzbasierung nicht zu etablieren. Dazu zählt auch, dass verantwortliche Stellen dauerhaft über die entsprechende Kompetenz verfügen und so eine Evaluationskultur etabliert und gepflegt werden kann.
• Für Evaluierungen müssen Rechtsgrundlagen geschaffen werden, um Evaluierungen zu einem integralen Bestandteil politischer Prozesse zu machen. Ziele müssen frühzeitig definiert und diskutiert und Indikatoren der Zielerreichung festgelegt werden. Dies kann auch Interessenkonflikten und zögerlichen Umsetzungen vorbeugen. Vorab festgelegte methodische Leitlinien können die Akzeptanz der Ergebnisse einer Evaluierung stärken und das Verständnis dieser Ergebnisse verbessern.
• Der Informationsaustausch zwischen Wissenschaft und Politik sollte erleichtert und institutionalisiert werden, beispielsweise über digitale Plattformen. Diese können eine verständlichere Kommunikation von wissenschaftlichen Ergebnissen ermöglichen und die Transparenz von Abläufen in der Verwaltung erhöhen. Solche Plattformen können sowohl ressortübergreifend eine Übersicht zu Synthesen und Metaanalysen liefern als auch die Öffentlichkeit über diesen Austausch informieren. Sie können einen Beitrag dazu leisten, über Unterschiede zwischen Korrelation und Kausalität und die methodischen Herangehensweisen der Evaluationsforschung zu informieren.
• Die für Evaluierungen notwendigen Daten sollten frühzeitig verfügbar sein. Oft sind Daten zwar vorhanden, werden aber nicht in ausreichendem Maße aufgearbeitet und genutzt. Daten im Nachhinein zu erheben kann sehr teuer oder sogar unmöglich sein. Pilotstudien können dabei helfen, den Datenbedarf bereits vor Umsetzung einer Maßnahme zu ermitteln. Breiter Datenzugang kann die Qualität von Evaluationsstudien erhöhen – und dies ist kein Widerspruch zur zentralen Rolle des Datenschutzes.
• Im wissenschaftlichen Bereich sollten die Anreize verbessert werden, Politik durch gute Evidenz zu unterstützen. Deutschland verfügt mit unabhängigen Forschungsinstituten (einschließlich der Ressortforschungsinstitute und Forschungsdatenzentren) über eine hervorragende Infrastruktur, die noch besser für den Transfer zwischen Wissenschaft und Praxis genutzt werden kann. Beispielsweise könnte in dem Mandat der Leibniz­Institute gleichwohl Evaluierungen noch konkreter verankert werden als bisher, und die Qualität von entsprechenden Studien könnte bei den Bewertungen der Arbeit der Institute besser honoriert werden.

Das Autorenteam schließt ihren Aufsatz im Wirtschaftsdienst mit einem Plädoyer für mehr Evidenz: „Mehr Evidenz in politische Entscheidungsprozesse zu bringen, ist ein wichtiges gesellschaftliches Ziel. Hierzu sind ein verstärktes Engagement, Offenheit und Dialogbereitschaft von Wissenschaft und Politik erforderlich. Je besser vorhandene Strukturen genutzt und Evaluierungen in laufende Prozesse eingebettet werden, umso geringer werden die Kosten von Evaluationen – und umso mehr können wir aus Erfahrungen lernen.“
Zum Beitrag